Ein Weltmenschenrechtsgerichtshof

Die Idee, einen Weltmenschenrechtsgerichtshof einzurichten, ist nicht revolutionär. Seit 1947 wird immer wieder darüber diskutiert. 2008 initiierte die Schweiz zwei Forschungsaufträge, jetzt liegen konkrete Entwürfe für einen Weltmenschenrechtsgerichtshof vor.

Interview von Valerie Baldinger

Was kann man sich unter einem Weltmenschenrechtsgerichtshof vorstellen? Wie soll er funktionieren?

Manfred Nowak: Es gibt regionale Gerichtshöfe für Menschenrechte in Europa, Afrika und in Amerika. Für die Ausarbeitung eines Konzeptes für den Weltmenschenrechtsgerichtshof haben wir uns zum Teil auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gestützt, weil er der einzige ist, der wirklich ein hauptberuflicher Gerichtshof ist und an den sich Menschen direkt nach Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges wenden können. Allerdings ist der EGMR größer, jeder Mitgliedsstaat wird dort durch einen Richter vertreten, daher gibt es 47 Mitglieder. Unser Vorschlag für den Weltmenschenrechtsgerichtshof wären 21 Mitglieder, er soll jedoch ähnlich wie der EGMR aufgebaut sein, mit einer Vollversammlung und 3 Kammern zu 7 Richtern. Das ist das Wesentliche. Er soll aber deutlich über die Kompetenzen des EGMR hinausgehen. Es sollen nicht nur Individualbeschwerden auf Basis der bürgerlichen und politischen Rechte, wie sie die Europäische Menschenrechtskonvention vorsieht, sondern auch Beschwerden aufgrund anderer Rechte möglich sein. Das hängt davon ab, welche Verträge die jeweiligen Staaten ratifizieren oder ratifiziert haben. Im Prinzip sollten alle UNO-Konventionen, also auch der Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte oder die Rassen-Diskriminierungskonvention oder Frauen-Diskriminierungskonvention, die Kinderrechtskonvention, der Jurisdiktion des Gerichtshofes unterstellt werden. Wir wollen aber über die Staaten als Verpflichtungsadressaten hinausgehen. Eines der Hauptprobleme heute ist, dass Menschenrechtsverletzungen oft von nichtstaatlichen Akteuren begangen werden. Wir nennen diese Akteure Entities. Zum einen sind das Internationale Organisationen, also auch die NATO oder die UNO selbst. Beispielsweise übt die UNO, wenn sie in Kosovo oder Osttimor eine Übergangsadministration inne hat, auch staatliche Funktionen aus; in diesen Funktionen kann sie Menschenrechte verletzen. Das Gleiche gilt auch für die Welthandelsorganisation (WTO), oder die Breton Woods Institutions, die Weltbank und so weiter; aber auch für die EU, andere internationale Organisationen und für wirkliche private Akteure, egal ob das wiederum transnationale Corporations oder Aufständische sind. Im Prinzip geht es darum, Menschenrechte im klassischen Sinn weiterzuentwickeln. Eine der großen Herausforderungen, die wir heute haben ist eben, dass sehr viele Menschenrechtsverletzungen durch Non-state Actors begangen werden. Die Überprüfungskompetenz für diesen Personenkreis soll dem Gerichtshof unterstellt werden können, aber natürlich immer nur aufgrund einer freiwilligen Unterwerfung. Die Staaten selbst müssen ratifizieren, alle Entities  sollen das Recht bekommen, freiwillig die Jurisdiktion des Gerichtshofes anzuerkennen.

Der letzte Punkt, der auch noch über den EGMR hinausgeht ist: Wenn der EGMR eine Verletzung feststellt, hat er nur sehr beschränkte Möglichkeiten Wiedergutmachung zu leisten. Die Wiedergutmachung besteht im Wesentlichen in einer Geldentschädigung. Das ist in der Regel aber ein sehr bescheidener Betrag. Das reicht oft nur um die Anwaltskosten abzudecken. Wir sind aber der Meinung, dass für den Bereich der Menschenrechte, gleiche Regeln zur Wiedergutmachung wie im Privatrecht gelten sollen. Wenn ein Staat oder ein nichtstaatlicher Akteur für eine begangene Menschenrechtsverletzung klar zur Verantwortung gezogen werden soll, dann muss er auch wirksame Wiedergutmachung leisten. Das kann bei einem Folteropfer nicht einfach Geld sein. Der Staat müsste Rehabilitierungsmaßnahmen, wie medizinische, psychologische und sonstige Rehabilitierung, in einem Rehabilitierungszentrum leisten, oder Restitution. Die optimale Wiedergutmachung ist immer den vorherigen Zustand wiederherzustellen, also das Opfer wieder in jene Position zu versetzen, in der es sich vor dem Schadenseintritt befunden hat. Wiedergutmachung kann aber auch ganz anders aussehen. Der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich in seiner Rechtsprechung zu diesem Thema schon relativ umfangreich geäußert. So hat er beispielsweise festgestellt, dass der Staat aktiv werden muss, wenn indigene Völker in ihren Menschenrechten verletzt wurden. Er solle beispielsweise Schulen bauen, um den indigenen Völkern Entwicklungsmöglichkeiten zu schaffen. Alles das könnte der Weltgerichtshof auch machen. Er soll dem Staat oder sonstigen Verantwortlichen auftragen können, einzelfallorientierte, effektive Wiedergutmachung zu leisten. An dieser Stelle zeigt sich, dass der Weltgerichtshof – so, wie wir ihn uns vorstellen – eigentlich auch die Funktion eines internationalen Zivilgerichtshof übernehmen könnte, was ja auch immer wieder gefordert wird.

Wer soll, abgesehen von Individuen, Zugang zum Gerichtshof haben?

Manfred Nowak: Wir vertreten die Ansicht, dass auch juristische Personen – ähnlich wie auch beim EGMR – aktivlegitimiert sein sollten. So sollen zum Beispiel Religionsgemeinschaften die Möglichkeiten haben, Religionsfreiheit als Organisation einzuklagen. Oder wenn eine Firma enteignet wird, dann sollte sie das Recht auf Eigentum geltend machen können. Das Gleiche gilt für eine sogenannte Group of Individuals: Bevor sich ein Volk unabhängig erklärt wie im Fall Slowenien, das sich von Jugoslawien unabhängig erklärt hat, sollte es als Group of Individuals die Möglichkeit haben, den Weltgerichtshof für Menschenrechte anzurufen, um zu fragen: „Haben wir, das slowenische Volk, das Recht auf Selbstbestimmung, bis hin zur Sezession auf Basis des Rechts auf Selbstbestimmung, wie es in Art. 1 der beiden UNO-Pakte verankert ist?“

Zusammengefasst heißt das, alle jene, die auch subjektiv berechtigt sind aufgrund internationaler Menschenrechtsübereinkommen, sollen Zugang zum Gerichtshof haben; natürlich auch Kinder nach der Kinderrechtskonvention.

Wieso braucht die Welt einen Weltmenschenrechtsgerichtshof? Reichen die nationalen und regionalen Gerichte nicht aus, um die von den Staaten anerkannten Menschenrechte durchzusetzen?

Julia Kozma: Eigentlich sollten sie das. Eigentlich ist es ja so, dass alle diese Pakte oder Konventionen vorsehen, dass in irgendeiner Form der Staat die Verantwortung trägt, diese Rechte auch innerstaatlich umzusetzen. Aber es existiert nun mal eine große Lücke zwischen dem, was wir auf Papier in Konventionen festgeschrieben haben, und der traurigen Wirklichkeit, Folter, Sklaverei, willkürliche Tötungen sind Gang und Gebe. Der Staat oder viele Staaten widersprechen ihren ursprünglichen Bekenntnissen und Verpflichtungen. Sie können oder wollen teilweise diese Rechte nicht umsetzen. Kann ein internationaler Gerichtshof dazu beitragen, dass sich diese Lücke schließt? Sicherlich einerseits dadurch, dass er eine weitere Instanz bieten könnte, die Individuen zur Verfügung steht, die sich nicht an staatliche Gerichte wenden können, weil diese nicht existent sind, nicht fair urteilen oder sich nicht berufen fühlen. Andererseits haben wir auch vorgesehen, dass das Ganze – wie auch beim Internationalen Strafgerichtshof – komplementär zu den nationalen Gerichten ausgestaltet werden soll. Das ganze System soll auch dazu beitragen, dass sich auf der nationalen Ebene etwas tut, dass es zu einer Stärkung der nationalen Gerichte kommt. Es müssen aber nicht nationale Gerichte sein, es können auch staatliche nicht-judizielle Einrichtungen sein, die Opfern in irgendeiner Form zum Recht verhelfen können.

Manfred Nowak: Wir hatten vorgesehen, dass es nationale Menschenrechtsgerichtshöfe geben müsste. Viele Leute meinen, das würde eine sehr starke Einschränkung der nationalen Souveränität bedeuten. Es gibt Staaten, die Verfassungsgerichtshöfe haben, die ohnehin eine sehr starke menschenrechtliche Kompetenz haben, wie zum Beispiel in Österreich. In anderen Staaten sind das die ordentlichen Gerichte, und hier sollte und kann man die Ausgestaltung des Rechtsschutzes nicht zu sehr vorgeben. Auf die ursprüngliche Frage zurückkommend: Es gibt ja Individualbeschwerden bei einer wachsenden Zahl von UNO-Konventionen. Die Schwachstelle ist jedoch, diese gehen an Expertenkomitees. Diese können zwar entscheiden, es handelt sich hier aber um nicht bindende Feststellungen. Die Effizientesten davon sind sicher der Menschenrechtsausschuss, der Ausschuss gegen die Folter, gegen Rassendiskriminierung oder gegen die Diskriminierung der Frau. In der Praxis zeigt sich, dass sie zwar ohnedies versucht haben ihr Mandat so effizient wie möglich zu interpretieren, aber die Staaten fühlen sich trotzdem nicht wirklich gebunden. Das gilt auch für Österreich. Es gibt verschiedene Entscheidungen des UNO-Menschenrechtsausschusses in Österreich, in welchen Österreich wegen Verletzung des Rechtes auf Gleichheit oder des Rechtes auf ein faires Verfahren überführt wurde und die Entscheidungsträger Österreichs dann einfach gemeint haben, dass diese Feststellungen des Menschenrechtsausschusses ja nicht bindend seien. Circa die Hälfte dieser Entscheidungen ist somit nicht wirklich umgesetzt worden; während sich Österreich allerdings kaum traut EGMR-Urteile zu ignorieren. Es wäre im europäischen Bereich eine Schande zu sagen, wir ignorieren einfach den EGMR. Auch zwischen VfGH und EGMR gab es zwar Konflikte; der VfGH vertrat beispielsweise die Ansicht, die Kompetenz des EGMR ginge zu weit. Aber im Prinzip haben die Urteile des EGMR zu vielen Verfassungsreformen geführt, wie zum Beispiel zur Abschaffung des Rundfunkmonopols des ORF, oder zur Einführung von unabhängigen Verwaltungssenaten oder des österreichischen Sicherheitspolizeigesetzes. Vieles ist eigentlich Ergebnis der bindenden Urteile des EGMR  Letztlich ist es daher nicht unwesentlich, ob ein Gericht bindend entscheiden oder ein Expertenkomitee eine Empfehlung abgeben kann, die rechtlich nicht bindend ist.

Wie soll dann das Verhältnis zwischen den regionalen Menschenrechtsgerichtshöfen und dem Weltmenschenrechtsgerichtshof aussehen? Soll er eine weitere Instanz darstellen?

Manfred Nowak: Die Frage wird oft gestellt und viele meinen, es könne nicht sein, dass der Gerichtshof in Straßburg einem noch höheren Gerichtshof in Genf unterstellt würde. Wir wollen das gesetzliche Prinzip beibehalten, wonach der nationale Instanzenzug zuerst ausgeschöpft werden muss. Erst danach kann und muss man sich als Beschwerdeführer wirklich überlegen, was denn die beste internationale Möglichkeit wäre, um wirklich noch Recht zu bekommen. Wenn ein Fall schon vor einer anderen vergleichbaren internationalen Instanz entschieden wurde, ist eine Beschwerde nicht zulässig. Dieses Procedere ist auch in unserem Statut klar verankert. Wenn ein Fall bereits inhaltlich vom EGMR entschieden wurde, dann ist der Weltmenschenrechtsgerichtshof unzuständig.

Julia Kozma: Das steht ganz eindeutig in der Präambel unseres Statuts des Weltmenschenrechtsgerichtshofes, dass es sich hierbei nicht um eine höhere Instanz handelt, sondern um eine komplementäre.

Wie sollen die Nationalstaaten davon überzeugt werden sich der Jurisdiktion des Gerichtshofes zu unterstellen?

Julia Kozma: Die Initiative ging ja eigentlich von einem Staat aus, von der Schweiz nämlich. Die Idee selbst gab es schon länger, eigentlich schon seit Bestehen der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte.

Manfred Nowak: 1947 hat Australien genau diesen Vorschlag gemacht.

Julia Kozma: Das Projekt ist also nicht revolutionär. Teilweise sind es Staaten und teilweise Akademiker, die sich immer wieder der Idee angenommen haben; und diesmal ist die Initiative wieder von einem Staat ausgegangen, von der Schweiz. Diese hat das Projekt „Allgemeine Erklärung der Menschenrechte: 60 Jahre – An Agenda For Human Rights“ ins Leben gerufen. Wir haben unsere Aufgabe hauptsächlich so begriffen, dass wir den rechtlichen Rahmen schaffen sollen und dass es dann die Aufgabe der Schweiz sein sollte, die uns auch damit beauftragt hat, mit unserer Unterstützung, verschiedene Staaten an Bord zu holen, die bereit sind, unsere Pläne umzusetzen. Die Schweizer Botschafter haben auch schon verschiedene Gespräche mit Österreich, Norwegen, Brasilien und Katar geführt; und mit allen möglichen anderen, nicht westeuropäischen Staaten, die diese Agenda unterstützen. Es ist ja auch Einiges vorhanden in dem Statut, das den Staaten Vorteile bringen könnte, das die Staaten bestärken könnte. Es ist wie bei jedem internationalen Vertrag. Es muss eine gewisse Lobby geben, die muss von staatlicher Seite kommen – und dann müssen verschiedene Staaten an Bord geholt werden, die das Projekt weiterhin unterstützen. NGOs spielen dabei natürlich auch eine wichtige Rolle.

Manfred Nowak: Amnesty International, Human Rights Watch oder in unserem Fall die Internationale Juristenkommission, wären klassische NGOs, die sich in diesem Bereich eingesetzt haben. Da ist schon einiges an Lobbying zu tun. Und das Eis ist schon gebrochen: Früher hat man gesagt, es sei völlig utopisch, jetzt wird die Idee eines Weltmenschenrechtsgerichtshofes schon ernster diskutiert. Die Schweiz hat zwei Forschungsaufträge vergeben, einen an uns, einen an Martin Scheinin. Man trat von akademischer Seite an uns heran und forderte ein Statut zu einem Weltmenschengerichtshof. Der Teufel steckt bei einer derartigen Ausarbeitung aber immer im Detail. Es wurde viel nachgedacht und über Einzelheiten diskutiert. Dann gab es zwei Konferenzen in Nottingham und Berkley, wo wieder andere ihre Kritik und Vorschläge eingebracht haben. Jetzt liegen einerseits getrennte Entwürfe vor, andererseits auch ein so genannter Consolidated Draft. Der nächste Schritt wäre jetzt, dass das sogenannte Panel of Eminent Persons, das die Agenda gedraftet hat diesen Draft so annimmt, wie wir ihn jetzt erarbeitet haben, oder vielleicht noch gewisse Änderungen hinzufügt. Wir hoffen, dass unser gemeinsamer Entwurf  demnächst zu einer Basis von einem wirklich intergouvernmentalen Rechtsnormsetzungsprozess wird. Die Erstellung eines Vertrages erfolgt im Menschenrechtsbereich in der Regel im Human Rights Council.

Selbst wenn sich die Nationalstaaten der Jurisdiktion des Weltmenschenrechtsgerichtshofes unterwerfen können sie sich aussuchen, an welche Konventionen sie sich binden wollen. Ist diese Regelung sinnvoll?

Julia Kozma: Auch da haben wir lange Diskussionen gehabt: was ist gescheiter ein Opting-in, ein Opting-out? Das heißt, sollen die Staaten es sich aussuchen können, oder  automatisch gebunden sein, an das, was sie vorher schon ratifiziert hatten? Das Statut für den Weltmenschenrechtsgerichtshof verpflichtet die Staaten jedenfalls nicht zur Übernahme neuartiger Rechte. Im Statut befindet sich nach mehreren Diskussionen ein Kompromiss, eine Liste der Kern-UNO-Menschenrechtsverträge; also nicht jener der Sonderorganisationen, wie zum Beispiel jener der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO). Diese haben wir ausgeklammert, aber eine Opting-in-Klausel gibt es auch hier. Die Liste umfasst also die klassischen Hauptmenschenrechtsverträge, inklusive der Flüchtlingskonvention und der Völkermordkonvention.

Manfred Nowak: Man kann ja keinen Staat dazu verpflichten, eine neue völkerrechtliche Verpflichtung zu übernehmen. Das muss freiwillig durch den jeweiligen Staat geschehen. Ich kann mir auch vorstellen, dass Staaten das Statut für den Weltmenschenrechtsgerichtshof nicht ratifizieren würden, wenn sie verpflichtet wären, alle Konventionen sofort restlos zu akzeptieren. Ich glaube, es ist realistisch zu sagen, die Staaten sollen auch die Möglichkeit im Rahmen eines Opting-Outs haben, einen Vorbehalt zu machen. Den Vorbehalt kann man ja dann immer wieder zurückziehen.

Danke für das Gespräch.

Manfred Nowak ist unter anderem wissenschaftlicher Leiter und Mitbegründer des Wiener Ludwig Boltzmann Instituts für Menschenrechte.

Julia Kozma ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Ludwig Boltzmann Institut für Menschenreche in Wien, sowie an der interdisziplinären Forschungsplattform “Human Rights in the European Context” in Wien.

Eine tiefergehende Analyse zu dieser Thematik wird in der März-Ausgabe des Global View erscheinen.